以改革求发展，以创新求发展，

实现新时期湖北农村教育工作的新跨越

二、湖北农村教育改革面临的新问题

1、农村劳动力文化素质偏低，不能适应全面建设小康社会的要求，改革和发展农村基础教育的任务仍然十分艰巨

作为农业大省，湖北拥有3600万的农村人口，人口基数大。虽然经过多年的努力，农民整体文化素质偏低的问题仍然十分严重。第五次人口普查资料显示，在每十万人口中，大专及以上文化程度的人口，城镇是农村的21倍；高中和中专文化人口，城镇是农村的4.1倍；初中文化程度的人口，城镇与农村大体持平；而小学文化程度的人口，农村是城镇的1.9倍；文盲人口农村是城镇的2.9倍。农民文化素质偏低更反映在劳动力状况上，全省农村劳动力拥有小学及以下文化程度的占到55.6%，其中文盲、半文盲人数超过10%，而大专及以上文化程度的仅占0.7%。

农村人口和劳动力文化素质低，不能适应全面建设小康社会的要求。据?00年中国科协对公众科学素养的调查，由于我国具备科学素养的农村居民仅占农民总数的0.4%，有81%的农民对农业新技术、新产品表现出消极的“观察、观望”心态。我省有关部门对部分农村的调查也表明，农民中真正能够掌握农作物常规技术的劳动力只占41.3%，掌握1～2门特色种养技术的仅占2.3%，熟悉1～2项农业新技术的不到5%，农村新技术应用普及率仅为15%左右，造成农业生产水平普遍不高，粮、油等主要农产品生产同大面积试验示范相比，亩产潜力只发挥了60%，产出效益只发挥了40%。

随着农村市场经济的发育和成长，农民收入将越来越多地依靠知识、技术、信息和资本集约的相结合，与文化素质的相关程度越来显著。省统计局2001年对全省农民文化程度与收入水平的关系进行过抽样调查，发现在中低收入水平的农民中，小学及以下文化程度者占39.7%，初中及以上文化程度的占60.3%；而在高收入水平的农民中，上述比例变成32.9%和67.1%。进一步分析某县农民收入情况后发现，户主文化程度与其家庭人均纯收入关系密切，户主文化程度为高中的，其人均纯收入为2342元；初中、小学及文盲的，其人均纯收入分别为2110元、2035元和1890元，说明使农民增收的最有效的途径就是提高他们文化水平。反过来讲，正是因为农民科技文化素质的整体偏低，造成了农业生产科技含量低、规模低和效益低，我省农民收入的增长一直在低位徘徊。1997～2002年农民人均纯收入年均增长率为3.1%，低于全国平均水平0.3个百分点。2002年全省农民人均纯收入为2444元，比全国平均水平少32元，只相当于浙江省的一半不到，农民人均生活消费也比全国低88.7元。

农村劳动力文化素质低，缺乏农业科技知识和技能，反映出我省农村基础教育依然十分薄弱。目前我省实现的“普九”成果仍属于低标准——“基本普及”是指85%的人口覆盖地区实现了这一要求，还有有1的人口覆盖地区未能实现，“普九”整体水平不高。许多县市农村“普九”验收过程带有很强的“突击性”，验收时水分甚多，基础很脆弱，遗留下许多不容忽视的问题，甚至已经出现了较为严重的反弹。一些地方已经通过验收的学校，学生再度流失、辍学等反弹现象较为普遍，农村初中表现最为突出，2000年我省农村初中辍学率为3.21%，呈上升趋势，尤其是农村初中女生辍学现象更为突出。某地区在分析辍学生的资料后发现，农村初中女生辍学率高达7%。个案调查也揭示，我省贫困地区一些农村初中的辍学率竟高达10%，有的甚至超过了20%。

根据教育部发展规划司提出的义务教育普及巩固水平的综合指标判断，2001年，我省的“初中三年保留率”在85%以下，低于全国平均水平（88.95%）。据省统计局测算，我省在新增加的教育评价指标——“九年义务教育完成率”为71.06%，仅居全国第21位，比全国平均水平低8.25个百分点。“九年义务教育完成率” 指的是从小学新生入学起，以9年时间正好完成小学和初中阶段教育，能按时毕业的学生。义务教育完成率考虑了辍学、重读等原因中途流失而不能按时完成义务教育阶段学习任务的学生比例，因此这一指标综合反映了义务教育的巩固水平与质量效益。我省自上世纪90年代中期起，每年约有100～120万小学新生入学，若以2001年71%左右的义务教育完成率估算，每年将有约30～35万学生未能按时毕业，造成了教育资源的严重浪费，囤积下大量尚未完成初中学业的低素质劳动人口，且主要分布在贫困山区的农村。此外，第五次人口普查的数据也表明，我省成人文盲率在全国的位次出现了攀升，从1982年的第17位上升到2000年的第13位，成人文盲率为7.15%，高于全国平均值，扫盲教育的形势依然严峻。目前，我省仍有428万文盲半文盲，占15岁及15岁以上人口的9.3%；其中，文盲人口中的女性人数大约是男性的3倍。特别需要引起注意的是，在我省6～24岁的学龄人口中仍有许多从未上过学的人，可能成为“新文盲”的人数将要达到12万人。

以上事实说明，我省巩固和提高“两基”成果任重而道远，其工作重点和难点都在农村，在新的历史时期继续发展和改革农村基础教育的任务十分艰巨。

2、农村教育办学形式单一，中等职业教育和民办教育发展缓慢，学前教育滑坡，整个农村教育为“三农”服务的能力严重不足

迄今为止，我国每年升入高等学校的人数只占同龄人口的13%，87%的人在小学后、初中后、高中后都要走向工作岗位。全国农村初、高中毕业生的50%以上要回到农村参加生产劳动，在中西部地区这一比例更高。根据2001年湖北教育统计年鉴估算，我省农村小学升初中的升学率仅有75.5%,全省约20万小学生没有进入初中；初中升入各类高中的升学率仅为42%，当年约有24万初中生返回农村就业。小学、初中没有升学的人数合计约44万人，农村高中生能够考进大学的比例就更少。这就是说，近年来我省每年仍有近50万各级教育毕业生直接走向社会，成为农村新增劳动力。

农村科技人才是振兴我省农村经济的骨干力量，然而，拥有一定专业技能的农村实用人才匮乏的局面一直没有扭转。农业普查的资料显示，目前全省仅有7.56万人的农村科技人才，每1000个农业劳动力中只有3.94人。而且这些人才大多集中在传统农业上，在农产品营销、加工及农业旅游等二、三产业中非常贫乏甚至空白。平均到每个乡镇，仅拥有种植业科技人员5.63人，畜牧技术人员8.44人，林业科技人员2.47人，农机科技人员1.63人，水利技术人员3.61人，其中69.6%的只有初级技术职称。发展农业科技亟待农村教育，特别是农村职业教育为人才补充提供“造血”功能。

然而，多年来农村教育形式单一、教育结构不合理、培训目标错位、办学模式缺乏农村特色等问题一直没有得到很好的解决，农村教育与生产经营实际、城乡经济发展实际需要相脱节，农村普通中小学的“应试教育”模式更甚于城市，课程改革也滞后于城市学校，现行课程开设的劳动技术课，根本无法解决农村产业化技术与经营管理等各种问题。大量的农村青年“升学无望，就业无门，致富无术”，不能尽快融入当地的农业生产和产业化经营中，造成农村劳动力的巨大浪费和盲目流动，既影响社会安定，也造成农村教育为农村经济服务的能力低下。

据统计，湖北省中等职业教育占高中阶段教育的比例，历经了1990年的48%，到1996年最高点59%，再到1999年的48%，10年来恰好经历了一个“倒马鞍形”的改变。到2001年，这一比例已经降到了历史最低点（35%）。首当其冲的是农类中等职业技术学校，我省各地一些农业中等职业学校早已“消亡”，或被人兼并，或转为普通高中，剩下的许多学校处于有校无生、难以为继的窘迫状态。在中等职业教育滑坡的同时，各级政府推行农科教结合的管理机构，以及教育部门推动农村教育综合改革工作的部门被全部撤消，许多已经建成的农科教结合基地名存实亡；农村乡镇成人文化技术学校和县乡村三级农民培训网络，除少数仍在坚持示范外，多数已基本停止运作。

此外，我省义务教育阶段的民办教育始终发展缓慢，据有关资料统计，经过近10年的发展，到2003年，全省民办中、小学的数量仍然仅占全省中、小学总数的0.88%，在校生数仅占0.89%，农村民办中小学的发展更加困难，没有形成平等竞争的外部环境。近年来，农村学前教育也出现了异常现象，2001年“学前三年毛入园（班）率”比上年下降了3.61个百分点。进一步分析表明，自1997年到2000年，全省学前教育规模已经出现明显的“下滑”，主要原因在于农村经济发展缓慢的制约，以及因农村小学布局调整，致使学前班和集体主办的幼儿园数量骤减，农村在园（班）幼儿人数从6.8万减少到3.4万，减少了一半，年均减少速度高达15.7%。

3、农村教育经费主要由地方政府承担后，新的投资体制和筹资渠道还没有真正落实，致使农村义务教育经费投入严重匮缺，问题十分突出

2002年，我省农村义务教育管理体制的调整工作已基本完成，把农村义务教育的责任从主要由农民承担，转到主要由政府承担；把政府对农村义务教育的责任，从以乡镇为主转到以县为主。农村税费改革的启动，在减轻农民负担的同时，农村义务教育也出现了复杂的新情况。以财政拨款为主，以农村教育费附加、教育集资和学生杂费为辅的多渠道投入的基本格局发生了重大变化，而各级政府财政对教育投入的分担体制尚未完全建立，致使义务教育经费投入状况急剧恶化。尽管国家和省级政府采取了一些措施，大幅度增加了教育专项投入和转移支付力度，但取消了教育费附加和教育集资，抽掉了维持农村义务教育运转的主要来源，造成农村义务教育经费总量出现较大缺口，部分地区的学校公用经费、发展经费和教师工资无法保障，特别是许多县乡财政困难的农村学校，连维持义务教育运转的基本经费都难以为继，情况已经到了相当严重的程度。

从教育经费投入总量上看，2002年全省农村基础教育经费却因取消教育费附加和取消教育集资减少了××亿元；若计入税费改革前政策外教育集资的缺口，全省农村义务教育经费总量减少了约××亿元。同年度，全省财政性教育经费的增加额仅为××亿元，远不足以弥补减少的幅度。农村教育投入经费事实上锐减，形势显得格外严峻。

对于许多经济欠发达的农村，由于县级财政本身就很困难，在农村税费改革之后，财政收入明显下降。农村中小学教职工工资改由县统一发放，虽然省委省政府多次督办，但由于县级财政困难，到2002年底，湖北全省仍拖欠教师工资×亿元，其中，拖欠中央统一规定的四项基本工资×亿元，工资性补贴×亿元。拖欠教师工资的主要原因还是财力不足，如××县2001年财政赤字达9585万元，从1999年以来国家三次调资政策都没能足额兑现。由于工资缺乏保障，不少地方教师流失严重，例如，××县一个暑假就流失教师100多人，××市农村流失教师600多人，××县教师流失达800多名，学校不能正常开课，有些村小学只剩下一个“留守”老师。

投入不足更使得贫困地区农村学校公用经费和发展经费难以得到保障。2002年，湖北省29个贫困县市全部试行了“一费制”，每生每年减少收费400～600元，共计减少收费××亿元，所形成的农村中小学公用经费缺口，又很难获得上级政府足够的转移支付资金给予弥补，有的学校甚至到了无法运转的边缘。许多学校为了发放教师工资性补贴，挪用学校收取的杂费，致使学校公用经费出现巨大缺口，更谈不上基本建设和发展所需的经费。有的学校因无钱买试剂，停止了化学试验；由于无法支付水电费，只得让学生在晚上点蜡烛或油灯上自习。即使配置了电脑教室的农村学校，由于不允许收取上机费，也被迫停止了信息技术教育课的教学。

投入不足也造成农村中小学危房改造和资助贫困学生等工作缺乏资金来源。据统计，到2002年底，湖北省仍有中小学危房420万平方米。其中，仅改造D级危房261万平方米，就需要投入资金13亿元。全省农村中小学需要资助的贫困学生达100多万人，约占学生总数的10%。这些学生不仅缴纳不起杂费，同时还需要免费提供教材。农村税费改革前，农村中小学危房改造、贫困学生资助等项目资金，主要靠农村教育费附加、教育集资和收费解决。取消了这些收费后，学校基本上无力解决这部分资金来源。

此外，由于前些年所谓“高标准”的“普九”验收，使得农村地区学校债台高筑。我省在实施“普九”中教育负债高达××亿元。例如，××县中小学“普九”达标负债达8600万元，校均超过100万元，加上各村筹资建的村办小学，全县教育负债超过1.5亿元，与全县一年可用的财力相当；××市××区教育负债累计达1.32亿元，其中农村义务教育负债1亿元。税费改革前形成的债务，各地原准备通过教育集资和教育费附加逐年偿还；税费改革后，多数运转艰难的乡镇政府无力承担这部分债务，学校不堪重负，债主逼债“封门”现象时有发生，严重地影响了学校的正常教学秩序。

与全国其他省区比较，我省中小学原本就属于财政性教育经费投入不足的地区。从1995年开始，我省义务阶段预算内生均经费基本上排在各省区靠后的位置，至今也没有很大改变。例如，从经费投入的绝对数看，2001年我省“生均预算内教育事业费”，小学排在全国倒数第二位，初中也只排在倒数第八位；“生均预算内公用经费”，小学和初中分别只达到全国平均值的42%和52%，农村学校对教育经费减少的情况更缺乏承受力。从政府财政投入的“努力程度”看，“生均预算内教育事业费占人均GDP的比例”，小学为全国倒数第一，初中为倒数第六。与上年相比，全省预算内教育经费占财政支出的比例为负增长（—1.37%）。在一些贫困地区农村县市，县级财政赤字和负债严重，很难承受“以县为主”的义务教育经费投入的压力。有20个县市教育经费拨款占财政支出的比例超过30%，最高的甚至达到48%，仍然不能保证义务教育正常运转的经费需要。税费改革后，由于地方政府的人为因素，一般性政府转移支付中用于义务教育的份额难以保证。据测算，中央对我省安排转移支付××亿元，省级自筹资金×亿元，两项合计近××亿元。若暂不考虑因取消政策外集资带来的缺口，仅需按60%的比例用于义务教育，就可以弥补因取消教育费附加和教育集资减少的经费。然而，由于县级财政困难和缺乏制度性安排，许多地方政府对于这部分资金，多采取“暗箱操作”的方式进行分配，教育部门无权也无法得到所需的份额。

事实表明，农村税费改革后，新的农村义务教育投资体制和筹资渠道还没有真正落实，农村教育公共财政制度需要进行重构，制度创新到了刻不容缓的地步。

4、农村教育改革滞后于农村社会经济改革，办学体制、管理体制和运行机制存在着许多亟待解决的矛盾

农村社会经济改革使得农村教育的外部环境发生了根本性变化，但农村教育体制改革却长期滞后于农村社会经济改革，办学体制、管理体制和运行机制出现了许多亟待解决的矛盾，有的甚至是深层次的矛盾。

在我国农村教育现行办学体制和管理体制下，政府不仅作为教育经费的提供者，同时也是教育服务的提供者和学校的经营者，由此而带来了诸多弊端。这些弊端包括：地方政府可以提供的教育资源不足，现行制度安排又阻断了民间资金进入农村义务教育的可能性，导致教育供需矛盾尖锐；集权管理方式很不适应当前农村教育发展的要求，政府职能并没有随着农村税费改革而转变，税费改革后乡镇教育组按规定应该撤消，我省很多地方却因人减而事务未减，为了应付上级布置的各项事物，多数乡镇只得采用“明撤暗留”的方式继续维持运转，至今仍未找到更好的解决方案。教育行政的决策随意性造成决策失误多，容易滋生教育官僚主义和教育腐败；经费投入的使用效率低，在投入严重不足的同时造成了惊人的浪费。农村“普九”达标验收后，村办小学校舍大量闲置就是一个很明显的实例。

调查表明，在我省“普九”完成后，农村中小学校数量大幅度减少形成了诸多“空校”现象，其中一个重要原因就在于盲目决策。各级教育主管部门针对“普九”达标农村小学硬件建设的评估，制定了相当强硬的规定。各地在建校之初并未考虑生源、布局、规划、能力等问题，盲目上马，彼此攀比，每个村都集资数十万元办一所小学，欠下大量债务。短短几年后，学龄人口就发生了变化，学校难以为继，新建的校舍大量闲置，如整个江汉平原地区至少闲置学校1000所以上，被媒体称为“千所学校的倒闭”，造成有限教育资源的极大浪费。

沿袭传统计划经济方式实施的政府对农村教育的管理，在垄断了农村“教育生产”权力的同时，也把各种连带责任全部承担下来。不仅学校没有多少“话语权”，农村社区和学生家长也基本上被排除在学校管理决策之外，缺乏对教育的选择权，农民子女的教育机会不均，这是农民群众对当前农村教育“很不满意” 的根源之一。其后果造成无论政府出台何种教育政策，都会引来不同的意见；特别是在学校集资收费问题上，无论收费是否合理合法，都有可能遭遇到“乱收费”的投诉。

同时，农村学校内部管理体制改革步履维艰：学校缺乏办学自主权，校长选聘和职级制仅停留在试点；因体制和身份限制，教师聘任制等激励措施无法真正实行；学校基本上不进行教育成本核算；农村教师缺编现象严重。按现行教师编制标准，截至2001年底，我省农村小学教师缺编1.68万人，农村初中教师缺编1.8万人。据调查，许多县市在清退民办教师后，又不得不返聘大批代课教师维持运转，如××县就一次返聘了近千名代课教师，一些村级小学代课教师比例甚至超过教师总数的50%。代课教师的工资没有纳入“财政直达”，主要靠乡镇和学校自筹，时有拖欠，缺乏保障。由于教育编制和经费问题，新教师很难补充进来，如××县近两年招聘的300多名本、专科毕业生，县财政迟迟不予承认。编制的紧张也使得教师的平均工作量普遍超标，直接影响到教学质量提高。

据预测，随着农村学龄人口高峰的退出，到2005年，全省小学在编专任教师应该减员10.34万人，减少幅度达40%左右；初中阶段专任教师也应减员3.2万人，减少幅度达20%。到2007年，农村小学和初中阶段的教师，还必须在2001年基础上减少60%和33.4%。这种状况，将在几年后给农村学校带来相当大的压力。教师“能进能出”与“合理流动”必须尽早提到议事日程，农村学校内部管理体制改革势在必行。此外，农业人口向城镇流动的趋势加快，也对我省农村教育带来了相当大的影响。在农村小学出现“空校”的同时，部分县城城关不仅初中生源剧增，而且条件较好的小学也生源爆满，造成相对拥有优质教育资源的学校不堪重负，其主要表现为班额过大和学校规模过大并存。一些条件较好的小学平均班额超过70～80人几乎是带有普遍性的现象，有的学校部分班额甚至达到110人。这些学校通常拥有超过1500～2000人的在校生规模，甚至出现了拥有4700余学生的“特大型”小学。在新形势下如何优化配置教育资源，也给农村教育宏观管理体制提出了严峻的挑战。

《湖北省农村教育改革与发展研究》课题组

报告主笔：叶 平

参与执笔：游心超、姜瑛俐、张传萍

2003年8月28日

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