15基础报告

载《2005中国基础教育发展研究报告》，教育科学出版社，2006年

“十五”时期，湖北省坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，按照构建“和谐湖北”的总体部署，取得了改革开放和现代化建设的新成就。

2000～2004年间，湖北省地方国内生产总值（GDP）持续增长，年均增长速率达到10.26%，超过了全国2004年9.5%的近年新高。到2004年，人均GDP达到10500元，按当年汇率折算，已经达到1269美元的水平，接近全国平均值（10561元）1276美元。全省地方财政收入稳定增长，财政支出比2000年增长74.01%，提高了对公共教育事业发展经费的供给能力。各项社会事业全面进步，民主法制建设和精神文明建设继续加强。城乡居民收入水平得到较大提升，人民生活水平明显提高，既增加了对教育的需求，也增加了投资教育的支付能力。这一切，都为湖北基础教育的快速发展创造了良好的外部环境，奠定了坚实的基础。

初中“渡峰”。全省城乡初中阶段学龄人口（12～14岁）在2001年达到峰值（396万人），比“九五”期末增加30%，直到2005年才退出高峰。初中阶段在校生人数峰值出现在2003年（338万），比“九五”期末增加18.5%，直到2007年才会退出高峰。

高中“爬坡”。全省城乡高中阶段学龄人口（15-17岁）在2004年达到峰值（396万人），比“九五”期末增加45%，直到2008年才退出高峰。高中阶段在校生人数将在2006年到达峰顶，直到2010年才会退出高峰。

两次入学人口高峰的递次冲击，给“十五”时期的湖北中等教育带来了前所未有的压力。

2、实行农村税费改革，实现了“农村教育农民办”到“农村教育政府办”的历史性转变，但带来了新的问题和矛盾。

在建立农村义务教育“以县为主”管理体制过程中，基础教育特别是农村义务教育的经费筹措的格局发生了很大变化，教育财政投入制度和各级政府的分担机制正在逐步调整和健全的过程中，部分地区农村教育的运转一度面临较为困难的局面。

湖北是人口大省、教育大省，又是财政穷省，属于“财政穷省办大教育”。到2004年，虽然人均GDP位居全国第15位，但人均地方财政收入却位居全国第21位，仅为各地区平均值的57%。县域经济发展较为滞后，可用财力不足，人均县域地方财政收入不到全省平均值的50%。全省农民人均纯收入和城镇居民人均可支配收入仅为全国平均值的98.4%和85.2%。这些都制约着政府财政和全社会对农村教育投资体制改革的支撑力度。

在省委、省政府的正确领导下，全省基础教育战线的干部和教职员工抓住机遇，应对挑战，努力克服了前进中的种种困难，推动教育改革的深入，使过去的五年成为湖北基础教育发展最快的时期。教育发展成就的取得难能可贵，来之不易。

1、“十五”期间，全省基础教育再次实现跨越式发展，为21世纪初教育全面发展与改革的开局奠定了良好的基础

到2004年，全省共有普通小学在校生474.95万人；初中阶段在校生335.38万人，其中，普通初中在校生331.98万人；高中阶段在校生176.78万人，其中，普通高中在校生119.74万人；（学前三年）在园（班）幼儿58.79万人。与2000年相比，高中阶段在校生增长44.9%，其中普通高中增长了71.4%；初中阶段在校生增长17.6%，其中，普通初中增长了14.0%。由于受适龄人口减少的影响，普通小学在校生减少了28.9%，学前教育在园（班）生减少19.1%。

（1）义务教育又一次取得历史性突破。“十五”时期，湖北省九年义务教育的全面普及程度有了十分显著的进步。到2004年底，小学适龄人口入学率达99.7%；初中阶段毛入学率达到96.5%，比2000年提高近22个百分点，比全国平均水平（94.1%）高出2.35个百分点。

（2）高中阶段教育在改革中获得了较大发展。从2000～2004年，湖北省高中阶段在校生规模创造了年均增长率9.7%的历史新高。其中，普通高中在校生比“九五”期末增加49.9万人，年均增长率高达14.4%。但是，（全口径）高中阶段教育毛入学率仅达到44.7%，低于全国平均值2.88个百分点。

（3）学前教育毛入学率超过全国水平。到2004年，湖北省（学前三年）毛入园（班）率达到42.1%,超过全国平均值1.4个百分点。

资源来源：全国数据来源于教育部发展规划司公布数据；湖北数据根据《湖北教育统计年鉴》提供的资料计算。

长期以来，湖北省教育层次结构一直是“大底面、低重心”，高中阶段教育和高等教育规模偏小。截止“九五”期末的2000年，高等教育、高中阶段教育、初中阶段教育和小学教育，按在校学生人数计算，四者的比例是1:2.08:4.85:11.36，大体上维持着“1个大学生，2个高中生、5个初中生，11个小学生”的结构。

经过“十五”时期的快速发展，特别是高校“扩招”和高中阶段教育的快速发展，义务教育适龄入学人口的持续减少，使教育层次结构的重心逐步上移，到2004年，高等教育、高中阶段教育、初中阶段教育和小学教育的在校生比例，已经转变为：1:1.46:2.80:3.96，即表现为“1个大学生、1.5个高中生、3个初中生和4个小学生”的结构，全省教育总体结构发生了带有根本性的转变，层次结构更加趋于合理（参见图1）。

3、适应学龄人口变化趋势，继续进行义务教育学校的布局调整

与2000年相比，2004年全省普通小学学校数减少了14085所，减少了39.7%，校均规模从120人提高到236人，扩大了96.8%；普通初中减少27所，减少了1%，校均规模从1050人提高到1252人，扩大了19.3%。不仅提高了学校的规模效益，而且使全省义务教育阶段的学校布局更加适应教育发展的要求。

2004年，全省“小学毕业生升学率”和“初中毕业生升学率”（全口径），分别比2000年提高5.8个百分点和21.8个百分点，较大提升了办学效率，使得更多的青少年能够升到初中及高中阶段学校学习。但是，到2004年湖北省“初中毕业生升学率”仅为61.8%，仍低于全国平均值1.1个百分点，高中阶段入学率偏低。同时，2004年湖北省初中阶段和高中阶段的在校生之比为100:52.2，也就是说，在初中毛入学率尚未达到100%的情况下，高中阶段教育的培养能力只相当于初中阶段的52%左右。解决高中阶段教育供给不足的矛盾，是湖北省基础教育未来发展必须突破的“瓶颈”。

2004年，衡量义务教育巩固水平与质量效益的关键指标——“九年义务教育完成率”，湖北省比“九五”末的2000年提高了6.51个百分点，与全国平均水平的差距也在逐步减小之中（表2）。但是，到2004年，仍低于各地区平均值4.59个百分点，在全国的位次也基本上维持在21位左右。

“九年义务教育完成率”指的是从小学新生入学起，以9年时间正好完成小学和初中阶段教育，能按时毕业的学生。该指标考虑了因辍学、重读等原因中途流失，不能按时完成义务教育阶段学习任务的学生比例，综合反映了义务教育的巩固水平与质量效益。以1991～1995年湖北省普通小学年均招生110万人、未完成率25%估算，2000～2004年全省至少有130万人没有完成义务教育。

表2 2000～2004年湖北九年义务教育完成率变化情况（单位：%）

年度	全国平均	湖北
年度	全国平均	完成率	与全国平均值的差额
2000	——	71.30	——
2001	79.31	71.06	-8.25
2002	80.89	70.80	-10.09
2003	79.56	73.99	-5.57
2004	82.40	77.81	-4.59

资料来源：根据《中国统计年鉴》各年度公布的小学招生数和初中毕业生数计算。

促进区域教育均衡发展是建立社会主义和谐社会的必然要求。区域教育均衡发展的主要任务是缩小城乡之间、地区之间的教育差距。

通过对2000年/2004年全省17个市州生均教育经费差异情况的比较后发现：“十五”时期，湖北省各级政府加强了宏观调控，通过财政转移支付等手段，使财政投入的生均预算内公用经费在义务教育阶段差距显著减小。其中，小学和普通初中的差异系数分别减少了52%和29%，但是，在普通高中仍呈扩大趋势。财政投入的生均预算内教育事业费在普通小学的差距显著缩小（差异系数减少15%），但是，普通初中和普通高中的差距则略有扩大。

通过对生均教育总经费的比较判断，湖北省小学、普通初中和普通高中的地区差距仍然表现出不同程度的扩大，地区教育发展不均衡程度有所加剧（参见表3所示）。

类别	评价指标	2004年		2000年		增减（+/-）
类别	评价指标	极差（元）	差异系数	极差（元）	极差（元）	极差（元）	差异系数
普通小学	生均教育总经费	1199.7	32.3	632.2	29.3	567.5	3.0
	生均预算内教育事业费	825.0	34.3	458.9	49.7	366.1	-15.4
	生均预算内公用经费	134.0	54.8	36.7	106.4	97.3	-51.6
普通初中	生均教育总经费	1675.3	31.3	1173.3	26.1	502	5.2
	生均预算内教育事业费	1005.7	31.7	632.7	30.9	373	0.8
	生均预算内公用经费	206.3	64.5	98.9	93.4	107.4	-28.9
普通高中	生均教育总经费	3123.9	24.5	2197.2	22.2	926.7	2.3
	生均预算内教育事业费	1509.5	35.7	934.6	34.5	574.9	1.2
	生均预算内公用经费	237.6	91.7	163.0	90.1	74.6	1.6

数据来源：根据2000年/2004年《全国教育经费统计报表·分析报表》（教育部财务司）数据计算。统计口径为地方教育数据。

1、确立农村教育“重中之重”的地位，“以县为主”的管理体制基本形成

“十五”时期，按照党中央、国务院的要求，湖北省确立了农村教育“重中之重”的战略地位。农村义务教育实行“以县为主”管理体制改革，实现了“农民办”到“政府办”的历史性转变。配合农村税费改革实行的乡、镇合并，初步完成了部分学校的撤并、重组和布局调整，优化农村教育资源配置。在全国率先撤销乡镇教育组，精简机构和行政管理人员。完善农村中小学人事编制管理，实施全员聘任，定编定岗，基本解决了民办教师等历史遗留问题。农村教育发展的瓶颈制约和体制障碍正在逐步克服。

2、努力推进农村义务教育经费保障机制改革，财政新增教育经费主要用于农村

积极探索建立农村义务教育经费最低保障机制，强化省级政府对区域内各县财力均衡分配的转移支付制度。教师四项基本工资及时拨付到位并直达个人专户，基本实现了“保工资、保运转、保安全、保贫困学生就学”的“四保”目标。2004年全省农村教育工作会议后，省政府每年安排4.7亿元进基数，主要用于解决农村教师工资、津补贴和补充公用经费的不足。

以政府投入为主的经费保障机制基本形成。全省预算内义务教育经费由2000年的32.86亿元上升到2005年的83.97亿元，年均增长26.4%，迅速实现了“国进民退”的目标。2000～2004年，全省地方财政预算内教育经费在三级教育的分配比例，上升最快的是农村教育。其中，农村中学所占比例提高了6.66个百分点；农村小学所占比例提高了6.29个百分点，农村义务教育共计提高了12.95个百分点，充分体现了“新增教育经费主要用于农村教育”的政策导向（参见图2）。

图2 2000年/2004年农村义务教育财政预算内教育经费所占比例变化（单位：%）

从2001年到2004年，全省各地区共改造农村中小学危房面积达到418.22万米2，让60余万名学生坐进了明亮、安全的教室。危房改造专项资金的注入力度空前，2001～2004年，各级政府危房改造的投入金额达到20.02亿元。其中，中央专款3.86亿元，省级财政投入达1.36亿元，超额完成了农村学校危房改造计划。

到2004年底，湖北省普通中小学仍有危房263万米2，校舍危房率为3.98%，其中，小学、普通初中、普通高中校舍危房率分别为5.47%、3.9%和0.92%。

4、抓住农村学校师资和贫困家庭学生就学等关键环节，切实解决农村教育发展的实际困难

从2004年起，省教育厅每年调剂出1000万元专款，连续两年实施“农村教师资助行动计划”，共选送1335名应届优秀本科毕业生到农村和乡镇学校任教三年，同时出台多项优惠政策调动大学毕业生资教的积极性，逐步构建了农村教师补充机制。

2005年，全面启动撆┐褰淌λ刂侍岣吖こ虜，来自50个县市的2万名农村教师，在武汉各高校完成了为期一个月的首轮免费培训。未来5年，还将免费培训10万名农村乡镇以下的中小学教师，将城市先进的教育理念、教育手段等渗透到农村，提高农村教师素质，构建农村教师素质提高机制。此外，由政府部门牵头组织实施了“湖北名师、优秀教师对口援助农村教育工作计划”，已有120多所湖北名师、优秀教师所在的学校，对口支援102个县（市、区）的农村学校。

努力实施“两免一补”政策，保障农村贫困家庭学校接受义务教育。仅2004年，就落实资金1.8亿元，资助了91.2万名贫困家庭学生。2005年，中央和省政府下拨免费教科书、免杂费等专项资金2.5亿元，各县市多渠道筹集补助寄宿生生活费8900万元，共有84万贫困家庭学生享受了“两免一补”的政策优惠。

以“农民人均义务教育经费支出”指标间接测算（按农民负担的农村义务教育经费——农村教育费附加、农民捐集资和农村小学、初中收取的杂费，以农村总人口平均），湖北省农民人均义务教育经费支出从2000年的37.13元，减少到2004年的27.69元，减少了9.44元，人均负担约减轻25.4%（参见表4）。若考虑农村税费改革前农民承担的教育统筹费和学校违规收费等部分，农民教育负担减轻程度更为显著。

表4 2000年/2004年湖北省“农民人均义务教育经费支出”变化情况

资料来源：根据《2000/2004全国教育经费统计·综合表》（教育部财务司），
以及《2000/2004湖北统计年鉴》（中国统计出版社）整理。

在召开全省第三次教育工作会议的基础上，围绕素质教育理念组织全省大学习，提高广大干部教师对实施素质教育重要性和紧迫性的认识，把素质教育纳入到议事日程，纳入教育发展规划，纳入学校日常工作中。

加强和改进未成年人思想道德建设，组织全省广大教育工作者认真学习中央8号文件，切实担负起教书育人的神圣职责。以“育人为本，德育为首”为主题，开展教育思想大讨论，得到了广大教育工作者的热烈响应和广泛参与。

发挥学校及德育课的主渠道、主阵地、主课堂作用，修订中小学德育教材，强化德育课的育人功能，增强中小学德育工作的针对性和实效性。开展行为规范养成教育。向全省中小学免费赠送行为规范和诚信教育读本等共10多万套，扩大地方课程《心理素质教育》的实验工作。面向全省中小学生开展“弘扬和培育民族精神”主题教育和“看世界、看中国、看湖北”中小学生征文、演讲比赛活动，使学生感受到改革开放后中国和湖北发生的巨大变化。

“十五”时期，全省基础教育课程改革从部分地区试点、扩大实验范围，进入到全面推广新阶段。为了抓好新课程改革的全面推广，先后制定出台了《湖北省基础教育课程改革行动计划》和一系列配套文件，确定了基础教育课程改革的五年目标，初步形成三级课程结构。组织力量开发地方教材，已有21套教材通过省中小学教材审定委员会的立项初审。组织全省广大教师开展以提高新课程教学能力为目标的校本研究活动，教师教学方式和学生学习方式有了十分明显的变化，中小学生创新精神和实践能力普遍有所提高。

2004年，全省部分高考科目首次实现自主命题，顺利实现了由全国卷向湖北卷的平稳过渡。从2005年开始，加大了中考和学校考试评价制度的改革力度。在部分地区试点的基础上，制定了《基础教育课程改革实验区初中毕业考试与高中招生制度改革的实施意见》（试行），改变了过去以考试科目成绩简单相加作为唯一录取标准的做法，力求在初中毕业学业考试、综合素质评定、高中招生录取三个方面实现突破。全省中小学全部实行了学生入学通知制度，努力改变以升学率作为评价学校教育质量唯一标准的错误倾向，把小学升入初中的比例、年辍学率、毕业率、义务教育完成率、中考参考率、升学率等都纳入到评价体系之中。

省教育厅组织制定了《湖北省2000～2005年中小学生校外活动中心建设与发展规划》，建立青少年校外教育工作联席会议制度，全省青少年学生校外活动场所建设项目进展顺利，已安排国家级和省级项目达78个。

采取多种形式，以培养学生创新精神和实践能力为重点实施素质教育。例如，武汉市启动的“创新素质实践行”活动把实施素质教育推向了一个新阶段，全市百万中小学生以前所未有的热情，围绕“在生活中学习，在实践中进步，在社会中成长”的主题，积极投身研究性学习、社会调查和社会服务等活动。

针对人民群众反映强烈的突出问题，在全省义务教育阶段全面试行“一费制”，制定了公办普通高中招收择校生的“三限”政策，实行“阳光招生”和“阳光收费”政策，得到了人民群众的拥护和支持。

面向全省颁布《加强中小学教育教学管理十项规定》，提出了切实减轻学生课业负担、严格考试管理、控制中小学竞赛活动、加强教学教辅用书管理、实行责任追究制度等十项要求。针对部分地方和学校擅自举办各种类型的实验班的现象，颁布了《关于进一步加强对中小学各类实验班管理的通知》，对于部分地方和学校出现的违规现象进行了严肃查处。开展对教材教辅专项检查活动，从源头上杜绝乱编、乱印、乱发教辅资料的现象。启动中小学地方教材和教辅材料的立项审查工作，形成了一整套可供操作的体系和方法。

进一步健全和完善家长、社会参与学校民主管理的长效机制，使学校的各项工作能够接受广大人民群众和社会的监督。各地中小学已普遍建立了“接待日”、“开放日”等联系制度，有的学校还通过校园网与社区、家长建立了密切的联系，共同关注和参与素质教育。

“十五”期间，虽然各级政府和教育部门采取了一系列措施，中小学教育界也做出了艰苦的努力，但就目前情况判断，全面推进素质教育依然存在着相当大的困难，问题并没有从根本上得到解决。“应试教育”出现了愈演愈烈的趋向，并呈现出新的特点。主要表现在：

城乡之间、各学段和学校之间，推进素质教育的工作存在着较大差异。以“升学论英雄”的群体价值取向，依然影响着部分地方政府、社会、家长对学校教育效绩的评价。优质教育资源不能满足社会需求，教育均衡发展不够，导致“择校”现象屡禁不止。招生考试制度改革的滞后，制约着素质教育的全面推进。部分地区生源大战和考试入学再度盛行，干扰了学校正常教学秩序。学生课业负担日益加重，思想素质、身体素质等方面的问题，仍然是中小学教育的薄弱环节。这些都是“十一五”时期湖北省基础教育必须面对和解决的突出矛盾。

1、全省教育总经费快速增长，人均教育经费投入水平持续提升

“十五”时期，湖北省教育经费投入持续增长。到2004年，地方教育总经费达到231.03亿元，为2000年（132.84亿元）的1.74倍。其中，财政预算内教育经费支出水平大幅攀升，2004年达到136.46亿元，是2000年（69.13亿元）的1.97倍，几乎翻了一番。

全省按人口平均的（地方）教育总经费，从2000年的220元，提升到2004年的390年，年均增幅大15.4%。其中，人均预算内教育经费支出从96元提高到177元，年均增幅高达16.5%，但在全国依然处于相当靠后的位置（表5）。

年度	人均教育总经费			人均预算内教育经费支出
年度	元	比上年增长%	全国位次	元	比上年增长%	全国位次
2000	220	8.66	21	96	14.63	24
2001	253	14.99	22	118	22.43	26
2002	288	13.88	22	143	21.21	26
2003	328	13.90	22	156	8.93	24
2004	390	18.94	23	177	13.98	28
年均增长率	15.4%			16.5%

资料来源：根据《2000~2004年度全国教育经费统计·综合表》（教育部财务司）整理。

按2000～2004年的年均增长情况分析，湖北省财政预算内教育拨款增长幅度，高于地方财政经常性收入增长幅度9.5个百分点，依法实现了“第一个增长”。“国家财政性教育经费占GDP的比例”有所增长，从2000年的2.16%，提高到2004年的2.47%，五年间提升了0.31个百分点。“预算内教育经费支出占财政支出比例”从2000年的18.8%，提高到2004年的21.3%，五年间增加了2.5百分点。

普通小学、普通初中、普通高中、职业中学的“生均预算内教育事业费支出”均做到了“逐年增加”（除少数年份外）。2004年与2000年相比，分别增加了184.6%、75.4%、21.4%、10.6%，依法基本实现了“第二个增长”。

义务教育“生均预算内公用经费”做到了“逐年增加”。与2000年相比，2004年普通小学和普通初中分别增加了559.9%和299.7%，实现了前所未有的增长幅度，依法实现了“第三个增长”。但是，高中阶段在“十五”的后几年呈现逐年减少的态势，与2002年相比，2004年“�

年份	学前三年（3-5岁）		小学（6-11岁）		初中阶段（12-14岁）		高中阶段（15-17岁）
	全国	湖北	全国	湖北	全国	湖北	职前		全口径
	全国	湖北	全国	湖北	全国	湖北	全国	湖北	全国	湖北
2000	——	40.88	104.6	101.66	88.6	74.30	38.2	34.76	42.8	37.16
2001	——	37.27	104.5	105.07	88.7	76.69	38.6	34.71	42.8	36.12
2002	——	41.52	107.5	112.44	90.0	82.54	38.4	36.42	42.8	38.15
2003	37.40	43.07	107.2	115.50	92.7	89.55	42.1	39.27	43.8	40.12
2004	40.75	42.14	——	117.07	94.1	96.45	——	43.89	47.55	44.67

年度	农民负担的义务教育经费总额（亿元）	农村人口（万人）	农民人均义务教育经费支出（元）
2000	13.38	3604	37.13
2004	9.38	3388	27.69
2004比2000年减少	4.00	216	9.44