2006/2007基础教育发展研究报告

党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，将坚持教育优先发展、促进教育公平摆在突出位置，提出了新形势下教育改革和发展的指导方针和重大举措。我国正处于社会经济发展的转型期，义务教育阶段学校之间的发展差距越来越引起了社会各界的广泛关注；以“上学难、上学贵”为集中表现的教育公平问题也已成为我国社会热点问题之一。新修订的《义务教育法》第六条已经做出了明确规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。国家组织和鼓励经济发达地区支援经济欠发达地区实施义务教育。”推进义务教育均衡发展、促进教育公平，已经成为新时期、新阶段我国义务教育一个新的发展方向和发展任务。

一、教育公平与义务教育均衡发展

教育公平是人的发展的起点公平，是社会公平的重要组成，没有教育公平就实现不了社会公平。教育公平之所以成为世界各国教育政策的基本出发点，除了接受教育已经成为现代社会公民的基本人权外，教育还能够显著地改善人的生存状态，增进社会公平，历来被看作是人们发展提高、缩小社会差别的重要手段，被视为实现社会平等“最伟大的工具”。正因为教育涉及人民群众的切身利益和社会发展的各个方面，坚持教育的社会主义性质和公益性原则，保障人民享有接受良好教育的机会，促进教育公平，对保障社会公平、构建社会主义和谐社会具有十分重要的意义。

教育均衡发展是教育公平的基础。推进义务教育均衡发展，直接关系到教育公平。所谓“教育均衡”实质上是指“在教育公平思想和教育平等原则支配下，教育机会和受教育者在教育活动中具有平等待遇和理想，以及确保其实际操作的教育政策和法律制度。”教育均衡既是一种理想追求，也是现实的阶段性目标。⑴ 教育均衡发展在空间结构上主要是指不同地区之间、同一地区不同学校之间、同一学校不同群体之间的均衡发展；在时间进程上主要是指学生在接受教育的起点方面拥有相对平等的入学机会，过程方面得到大致均等的教育资源和教育条件，在结果方面能够获得尽可能的发展与成长。国际义务教育发展的经验和教训充分证明，关注义务教育均衡发展，特别是实现教育机会均等，已成为世界各国近二十年来提高国民素质、维护社会稳定的共同行动。我们应吸取一些国家因教育不公引来严重后果的沉痛教训，从社会和谐发展和国家长治久安的大局出发，坚定不移地消除义务教育发展不均衡现象。

美国哲学家罗尔斯在他的名著《正义论》里，对公平的理解有三种：一是机会公平，二是过程公平，三是结果公平。市场经济条件下，在经济领域里讲“坚持效率优先、兼顾公平，各种生产要素按贡献参与分配”，指的是在收入分配时并不刻意追求结果公平。教育公平和教育均衡既有相似性，也有其特殊性。

1、现代教育的一个基本特征是普及性与民主化，人人应该享受教育，也应该接受教育，教育是每个人发展的基本前提，是促进社会发展的最有效手段之一，必须首先体现人们受教育的基本权利的平等，即接受教育的机会均等和起点公平，并且以法律给予保障。每个人先天的差异是客观存在的，如个人禀赋、家庭出身、所处地区的经济状况等等，但是后天的起点不公平就取决于教育政策的选择，人们主要的不满是受教育的机会不公平。从国际视野看，无论是高收入国家、中等收入国家还是低收入国家，都通过立法程序保证每一个儿童的受教育机会。我国新修订的《义务教育法》明确规定：“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。”“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。”因此，教育公平反映了社会主义教育事业的本质特征，其底线保障就是实施“一个也不能少”的九年义务教育，为每一个儿童提供必需的学校设施和教育经费，确保义务教育阶段儿童的入学机会。在这里，公平原则表现为“横向公平”，即：同等情况同等对待，给相同人群提供同等的机会。

2、义务教育也必须保障受教育者接受教育的过程公平。从经济学角度来说，教育公平是和教育资源的分配与享受联系在一起的。义务教育作为一种公共产品，具有非竞争性（你的消费并不影响别人消费）和非排他性（不能把没有钱的人排除在外）。由于公益性是义务教育的主要属性，教育公平的一个重要的原则就在教育机构和教育群体之间公平地分配资源，达到教育需求和教育供给的相对均衡，并最终落实到受教育者对教育资源的分配和使用上。因此，公共教育资源的合理配置，是义务教育均衡发展和实现教育公平的必要条件。

3、1966年，以美国霍布金斯大学社会学教授科尔曼牵头的调查组，在大规模的调查研究的基础上，向美国国会递交了《关于教育机会平等性的报告》，被公认为20世纪社会问题研究的最重要的报告。⑵ 科尔曼报告的主要创新之处在于：把教育结果公平的指标“学生学业成就”引入到教育机会平等的研究领域。科尔曼报告认为，在决定学生学业成就的因素中，金钱不是万能的。最重要的影响因素不是设备、课程和教师素质的差异，而是学生的社会经济背景差异。科尔曼报告为美国普遍实行“平权法案”铺平了道路，公立教育的资源分配大幅度向弱势人群倾斜，实行了所谓“为了平等的反向歧视”政策。科尔曼报告的重要启示在于：我们必须确立以教育质量为导向的教育机会均等观，建立以学生进步程度为核心的学校绩效评价新体系，提供对弱势人群子女的教育机会均等的制度性保障。特别是要按照罗尔斯提出的“差别原则”，在义务教育阶段加强对弱势人群在子女受教育机会的监控和实施补偿政策，以弥补起点不公平。这里必须强调“纵向公平”的原则，即：不同情况不同对待，向不同人群提供不同的资源或权利。

4、我们也要看到，教育公平属于历史范畴，具有过程性和阶段性，实现教育均衡也是一个需要长期奋斗的历史过程。教育公平只能是相对的公平，不可能存在绝对的公平，教育公平的标准只能与社会生产力的发展水平相一致。公平是“人们对某事物是否平等的一种价值判断”，只有在一定的历史时期和区域范围内评价教育公平才具有现实意义。例如，当前我国反映居民收入分配差异的基尼系数为0.46，收入分配相当不均，但从城乡分别看，城市是0.34，农村是0.37，城市和农村内部差距不是很大。这说明主要是城乡差距造成了居民收入基尼系数的扩大，这种状况相对于城市贫民区与灯红酒绿邻里相望对比，冲击力要小些，对社会稳定的破坏力也要小。⑶  同样，把上海的城市学校与贵州的农村学校相比，现实意义并不大。

5、由于我国现阶段义务教育实行“以县为主”的管理体制，一个县（市、区）的教育均衡是整个教育均衡的基础，教育公平应该从各县域内义务教育的均衡发展开始，并逐步在更大范围内逐步推进。县级政府必须从改造城市和农村薄弱学校入手，努力缩小县域内城市和农村学校办学条件和财政经费投入的差距。此外，从发展的历史进程看，当前我国教育公平首先体现在义务教育阶段，体现在接受义务教育权利的平等，以及时间、内容和环境的平等上。非义务教育是选择性教育，其公平主要体现在受教育者的选择权利和选择机会。坚持教育公平也必须承认教育差距，教育均衡也是一个历史范畴，是一个“均衡—不均衡”不断螺旋上升的历史发展过程，我们的目标是防止这种差距过于悬殊，出现两极对立，造成社会动荡，从而阻碍教育发展和社会公正。

二、义务教育均衡发展的现状分析

我国义务教育发展的不均衡现象，主要表现在城乡之间、区域之间、学校之间的教育发展水平存在着较大差异，以及不同群体受教育的机会存在着较大差异。本文将以湖北省为例，对上述发展不均衡的状况进行分析。

（一）区域差异与城乡差异

1、全国义务教育发展不均衡的基本状况简述

义务教育阶段发展的不均衡，首先指的是区域差异和城乡差异。2006年，国家教育督导团发布了第一次《国家教育督导报告2005》，对全国2800多个县区义务教育资源配置的总体状况和区域、城乡发展差距进行了初步监测。监测的结果表明，到2004年，我国东中西部义务教育阶段的经费投入、办学条件、师资水平依然存在着较大的差异。有的指标中西部地区过低，与东部地区的差距进一步拉大。⑷ 小学和初中生均预算内公用经费，中部甚至低于西部地区。全国尚有113个县(区)的小学、142个县(区)的初中生均预算内公用经费为零，其中85%以上集中在中、西部地区。在教学仪器设备和高水平教师配置上，城乡差距较为明显。农村小学、初中生均教学仪器设备值普遍偏低，不能满足基本教学要求；高水平教师所占比例分别比城市低8.9和14.5个百分点。 由于城市学校硬件好、教师素质高甚至超编，而农村学校危房多、教师合格率较低，许多经济欠发达地区的骨干教师不断流向发达地区，造成当地教育教学质量持续下降。

2、湖北省义务教育发展不均衡的基本状况

与全国情况相似，湖北省域内各市（州）之间，以及城乡之间，义务教育同样存在着较为明显的差异。数据分析表明，到2005年，湖北省义务教育阶段由财政拨款的“生均预算内教育事业费”，农村小学低于全省平均值84元，农村初中低于全省平均值88元，若与城市、县镇学校相比则差距更大。此外，2005年的小学生均预算内教育事业费的城乡差距，比2000年呈扩大趋势（表1）。

表1  湖北省义务教育生均预算内教育事业费支出的比较

资料来源：根据2000/2005年《湖北省教育经费统计快报》（省教育财务处）数据计算

财政拨款的“预算内生均公用经费”，是保障义务教育阶段学校运转的基本推荐。统计表明，到2005年，农村小学与全省平均水平基本持平，农村初中略高于全省平均水平（参见表2），体现了“新增教育经费主要用于农村”的政策导向。

表2  湖北省义务教育生均预算内公用经费支出的比较

资料来源：根据2000/2005年《湖北省教育经费统计快报》（省教育厅财务处）数据计算

但是，截至2005年，据不完全统计，全省小学“生均预算内公用经费”为零的学校，仍占小学总数的18.7%，其中，绝大多数分布在农村小学（占17.1%）；全省普通初中“生均预算内公用经费”为零的学校，也占普通初中总数的15.7%，其中，绝大部分也分布在农村初中（占11.7%），参见表3。

表3  2005年湖北义务教育阶段预算内公用经费为零的学校数不完全统计

注：由于数据填报原因，所统计的小学仅占全省当年学校数（12613所）的64.9%；普通初中仅占全省当年学校数（2578所）的71.9%。

此外，通过对湖北省17个市（州）的生均教育经费总支出（预算内、外经费）的比较判断，我省普通小学、普通初中的地区差距十分明显。2005年，全省各地区生均教育总经费的极差（绝对差距），普通小学约1519元，普通初中约1668元。无论根据极差还是差异系数 判断，与2000年相比，上述差距均呈现出不同程度的扩大，各地区义务教育投入的不均衡程度有所加剧（表4）。由于生均教育经费总支出反映的是一个地区教育投入的总体水平，它从一个重要的侧面说明了湖北省义务教育的区域发展不均衡现象。

表4 湖北省17个市（州）义务教育生均教育经费总支出的差异

资料来源：按2000/2005年《全国教育经费统计报表·综合表》，（教育部财务司）数据计算

为了更显著地揭示湖北省义务教育区域、城乡之间的教育经费投入差距，我们以湖北省县（市、区）115个行政单位为计算单元，分城乡计算了2005年全省财政预算内生均教育经费投入的基尼系数及差异系数，计算结果列在表5。其中，差异系数反映的是各县（市、区）均值分布的变异程度，基尼系数反映的是各县（市、区）教育经费按学生人数比例分配的状态。

从小学和普通初中的数据分析，无论是差异系数还是基尼系数，各县（市、区）财政预算内经费的差距，生均公用经费都远大于教师平均工资和生均教育事业费，说明生均公用经费的财政投入在各县（区）之间表现出显著不均衡。从城市和农村基尼系数判断，各县（市、区）生均公用经费的不均衡最突出地表现在城市小学和城市初中，其基尼系数均超过了0.4的“警戒线”，分别达到0.476和0.477，反映出城市义务教育财政公用经费在各县（市、区）之间差异悬殊的现象。 同时，各县（市、区）农村小学和农村初中生均预算内公用经费均值的差距也十分明显，差异系数也都超过了100%。

表5 2005年湖北省中小学预算内教育经费支出基尼系数/差异系数分析表

除了经费投入方面的差异之外，我省中小学校教师素质，也存在着十分明显的地区差异。到2004年，我省普通中学（含初、高中）专任教师素质存在较大的地区差异，其中“学历达标率”荆门市比潜江市高出10.7个百分点。“高级教师所占比例”武汉市比神农架林区高出27.5个百分点（参见表6）。

表6 2004年湖北省普通中学专任教师的学历、职称的地区比较

注：①资料来源：根据《湖北教育统计年鉴2004》数据整理。②表5所列的差异系数，是以各县（市、区）平均值为基本单元计算的结果，而表4所列的差异系数，是按各市（州）平均值为基本单元的计算结果，两表所列出的差异系数之间没有可比性。

3、湖北省义务教育发展不均衡状态的主要特点

当前，湖北省公共教育财政投入在区域范围内不均衡，从而导致资源分配不公的状况呈现出两个显著特点：

第一，按城乡差异分析。以2005年我省小学“生均财政预算内公用经费”计算的基尼系数是0.34，但分城乡看，城市小学和农村小学分别是0.48和0.33；以我省普通初中“生均财政预算内公用经费”计算的基尼系数是0.35，但分城乡看，城市初中和农村初中分别达到0.48和0.37。城市义务教育学校之间，以及农村义务教育学校之间的内部差异，基本上都大于城乡之间的差异。乡镇中心小学与村办小学之间办学条件的差距不断扩大，导致村办小学的青年教师大量流失，留下“爷爷奶奶教小学”，学校日趋式微；城市“窗口”学校与薄弱学校之间办学条件的差距不断扩大，成为“择校风”屡禁不止的主要根源。分别以城市内部或者农村内部的角度观察，居民收入的分配差距并不太大，但相对比较而言，义务教育资源的分配却存在着较大的差距，这种不均衡现状必然会带来较大的社会冲击力，直接影响到人民群众对教育的满意程度。

第二，按区域差异分析。我们以湖北省县（市、区）115个行政单位均值为计算单元，分别计算了2005年全省17个市（州）义务教育阶段预算内生均公用经费基尼系数，与全省数据同列于表9。计算结果表明，小学预算内生均公用经费基尼系数，有67%的具有可比数据的市（州），小于或等于全省数值（0.34）；普通初中预算内生均公用经费基尼系数，有75%的具有可比数据的市（州），小于全省数值（0.35）。这一现象说明，除一部分市（州）内部差异较大之外，湖北省多数市（州）的内部差异，都小于市（州）之间的差异。

表7 2005年湖北省17个市（州）义务教育学校预算内公用经费基尼系数