《教育研究》2006年第8期
湖北农村教育调研报告
“基础教育新三片地区教育发展水平研究”课题组
摘要：我国中部农村地区经济和社会发展比较滞后，对农村教育的支持有限，导致农村教育缓慢甚至艰难的状况，出现教育投入总量不足且生均投入水平偏低、学校公用经费不足、教师队伍结构性矛盾突出、教育资源配置倾斜、人均受教育年限较低等一系列问题。以湖北省为代表的中部农村地区教育的“塌陷”现象，日益成为当前农村教育需要关注的主要问题。湖北省政府认识到这一问题的严重性，采取积极有力的措施，逐渐缩小了与其他地区的差距。在中部崛起发展战略中，应当把农村教育发展列入其中，建立社会主义新农村教育的长效机制和治本之策。
关键词：湖北；农村教育；教育发展；基础教育
改革开放以来，处在我国中部地区的湖北省农村教育有了很大的发展，1998年就通过了国家扫盲验收。2000年全省101个县（市、区）基本实现了普及九年义务教育（以下简称“普九”），小学适龄儿童入学率达到99．53％，小学毕业生升入初中的升学率达到94％；青壮年文盲率下降到2．1％。“两基”的实现，标志着该省农村教育取得了令人瞩目的成就，完成了满足广大农村人口接受基本教育需要的任务，实现了历史性跨越，为将人口大省沉重的农村人口负担转变为巨大的人力资源优势做出了积极贡献，但也一度出现缓慢甚至艰难的状况。进入新世纪，随着农村税费体制改革的深入和国家梯度开发战略的实施，湖北农村教育进入了崛起的历史新阶段。
一、湖北农村教育在“塌陷”中生存
湖北省是典型的中部地区，2004年，全省经济总量居全国第9位，人均GDP居全国第15位（10784元），接近全国经济社会发展的平均数（10923元），是名副其实的人口大省（约6000万人）、教育大省（约1639万人）、高考大省（每年约132万考生）、劳务大省，同时又是财政穷省。2002年全省人均财政收入不到全国平均值的30％，仅居全国第20位，差距高达1065元；主要支撑农村教育的县域财政更加艰难，73个县（市）中仅有7个财政收大于支，其余均入不敷出，人均地方财政收入仅及全省平均值的47．4％。农民人均收入是全国的70％?0％。因此，经费不足历来是制约湖北教育发展的“瓶颈”。这里既是全国高教资源比较发达的地区，也是农村教育举步维艰的地区；既有全国闻名的高考名校棗黄冈中学，也有以吸引社会力量民间资本参与办学尝试引发争议，同样闻名全国的监利县。省内也有明显的地区差距，农村教育的现状不能满足湖北3600万农民子女接受高质量的教育需求。因此，在某种意义上说，了解了湖北就了解了中部地区，了解了湖北农村教育就了解了中部地区的农村教育。
1．教育投入总量不足且人均和生均投入水平偏低
湖北省教育投入总量长期不足，在人均和生均方面表现得比较明显。2004年教育投入为390元，居全国第23位（居中部第2位）。其中，国家财政性教育经费占GDP的比例为1．89％，低于全国平均水平，名列全国第29位（中部垫底）。人均财政性教育经费支出为203元，居全国第26位（居中部第2位）；人均预算内教育经费支出为177元，名列全国第28位（居中部第5位）。
小学、初中和高中的生均预算内教育事业费分别为833．72元（全国平均数为1130．16元，名列全国第27位）、966．79元（全国平均数为 1246．54元，名列全国第22位）、1 007．34元（全国平均数为1756．89元，名列全国第30位）。按照当年小学474．95万人、初中331．98万人、高中119．74万人计算，差额经费数分别为14．08亿元、10．29亿元、8．98亿元，合计为33．25亿元。
赤壁市是湖北省在1997年第一批普及义务教育的县份，2002年至2004年教育经费总支出分别为6953．5万元、6987．5万元、8483．5万元，其中，财政性投入分别为4 497万元、5 301万元、5973万元。人均教育经费支出分别为139元、142元、170元，人均教育事业费小学为814元、896元、932元，初中为463元、648元、788元，初中明显低于全省平均水平。
2．学校公用经费不足
由于政府投入不足，学生生源连年下降，实行摿矫庖徊箶政策虽然减轻了家长的经济负担，解决了学生的问题，但由于政府投入不足以抵偿经费的缺口，依然没有解决学校的问题，一些学校无钱维修课桌椅，连日常的办公经费也很紧张。
赤壁市财政对教育拨款高于财政经常性收入的增长，但小学和初中生均公用经费分别为127元和249元，其中，小学和初中预算内生均公用经费均为15元，有的学校自1998年以来从未增加过新书。
3．教师队伍结构性矛盾突出
农村教师数量总体呈现下降趋势，结构性矛盾日益突出。自2001年小学和初中教师数已经超编，继续呈现递减趋势，而随着学龄人口高峰即将冲击高中阶段，各类高中学校专任教师缺员情况将越来越严重。以监利县为例，2003年起初中生入学进入高峰期，2004年全县净增新生1．7万人，全县568所中小学缺编教师超过3000人。
农村中学正处于高峰期，教师需求量大增，高中从初中摪螖教师，初中从小学摪螖教师，教师素质很难保证。多数农村学校存在年龄和知识同步老化、教学方法落后等问题，难以胜任实施素质教育和新课程改革的要求。
教师外流现象比较严重，全省大多数县地方补贴部分还没有纳入财政统发，缺乏医疗保险，存在明显的地区差距和学校差距，优秀教师外流情况比较严重。
4．教育资源配置倾斜
湖北省人口出生率从摼盼鍞期间的16．81‰降至8.26‰，下降幅度为48．95％，自然增长率为 2．32‰，人口出生率降至实行计划生育以来的最低水平，是全国降幅最大的省份，导致小学和初中在校生数量逐年递减。若以2001年的校均规模（小学约300人／校、初中约1100人／校）进行测算，到2007年，全省小学将减少12723所，初中将减少864所，减幅分别为59．1％和32．4％。
随着生源锐减，各地为撈站艛新建的校舍大量闲置、师资过剩，造成了教育资源的浪费。而初中正值入学高峰，生员爆满，校舍紧张。按照湖北省规定，初中班额为45人，但实际上农村初中平均班额达到68人，90人以上的超级大班在乡镇中学并不少见。未来5至7年，是普通高中加快发展的关键时期，以2001年的校均规模（约1700人／校）测算，2005年～2007年，全省需要增加单设普通高中220所左右，增长幅度达到43．5％?45．5％。
在教育资源极其紧张的情况下，有的地方政府仍然把有限的教育经费用来建设城区学校，在政策、经费、师资上重点扶持县一中，使其成了政府“形象工程”，结果是“树起一根杆，倒下一大片”，使很多农村孩子输在起点上。
资料来源：叶平：《湖北省教育与人口发展报告》，载《教育发展研究》2003年第2期。
5．人均受教育年限较低
人均受教育年限是衡量一个地区人口文化素质水平的综合指标，是教育发展长期积累的成果。2000年人口普查情况反映，湖北省人均受教育年限达到7．33年，在全国第11位，低于经济基础较差的山西省、湖南省。成人文盲率也高于全国平均值（6．72％），扫盲教育的形势依然严峻。
湖北省农村教育情况反映了全国的一些共性问题，如投入总量与教育发展和学校正常运转的矛盾，布局调整与教育资源配置的矛盾，稳定教师队伍，解决教师队伍老化及流动与合理配置的矛盾，以县为主管理体制与乡镇村校监控的矛盾，推进新课改与教师素质及配套设施的矛盾，素质教育推进与高考及社会评价的矛盾，家长对学生教育期望与教育评价的矛盾，学校培养目标与模式的矛盾，还有普通教育和职业教育的关系，学校与社会大环境的矛盾等。明显可见，教育基础薄弱，教师流动性大，撈站艛债务沉重，危房改造缓慢，普通高中建设相对滞后等问题。
二、湖北农村教育在困境中发展
面对存在的问题，湖北省委、省政府向全省人民郑重承诺：要建立起农村义务教育最低保障机制，继续把农村义务教育摆在重中之重的地位，努力调整财政支出结构，加大对农村义务教育的投入力度，优先保障义务教育经费的支出。
1．建立健全农村义务教育经费保障长效机制
在穷省办大教育的背景下，湖北省千方百计地加大教育投入，规范转移支付，致力于建立农村义务教育经费保障长效机制，从六个方面进行了努力：一是巩固和提高教师工资保障机制，实现了全省教师工资直达账户、按时足额发放；二是提高公用经费保障水平，保障了正常运转；三是不断加大“两免一补”的力度，各级财政着重资助贫困学生，并每年有所增加，公办普通高中要分别从学费收入和“三限生”学费收入中提取10％专项用于资助贫困生．实现了“决不让一名学生因家庭贫困而失学”的目标，有200多万名农村贫困家庭孩子享受了公共财政的阳光；四是建立了校舍维修改造机制，自上而下设立危房改造资金专户，统筹安排使用，分账核算管理，国库集中支付，封闭运行，直达项目，加强审计督察，提高资金使用效益，“十五”期间共投入资金24亿元，改造农村中小学D级危房531万平方米，让60余万名学生坐进了明亮的教室；五是分地区分阶段免除农村义务教育阶段学杂费，2006年首先免除恩施州8县市学生的学杂费，2007年延伸到其他地区，由中央财政和地方财政按比例承担；六是切实加强农村义务教育经费的监管，从2005年起，52个省财政直管县（市）年度教育经费预算实行同级人大监督和上级预审制度。
农村义务教育经费最低保障机制的建立，特别是着重加强对教育经费的监管，形成“预算到校、校财局管”的机制，提高教育资金的使用效率，促进了农村教育的发展，为教育大省向教育强省的跨越打下了坚实的基础。
2．提高农村教师和校长水平
针对师资问题，湖北省的一些尝试可谓一举数得。省教育厅和一些即将毕业的贫困大学生签订合同，由省政府负责偿还一部分助学贷款，而这些大学生由教育厅安排通过培训后，分到各个师资紧缺的地方带薪任教。为此实施了“农村教师资助行动计划”，选拔500-800名高校优秀应届毕业生到农村乡镇学校任教，集中免费培训2万名农村教师。启动了“城镇教师援助农村教育行动计划”，促进城镇教师对口支援农村教育。2005年又启动了“农村教师培训工程”，计划5年免费培训10万名农村学校校长、教师，首期已培训2万名。
这一举措，意义在于建立了面向农村的稳定的人才供应机制，由政府购买阶段性服务岗位，吸纳高校毕业生到农村任教，为当地教育发展补充了新鲜血液。从2004年开始，1 335名资教生响应湖北省“农村教师资助行动计划”，走进54个县市区的400多所乡镇学校任教。他们的到来为当地，教育发展注入了新的活力，为乡村孩子带来了希望。
3．加强农村教育信息化建设
湖北省实施了农村中小学现代远程教育“校校通”工程，惠及15434所学校、680万名农村中小学生，有效地缩小了他们与先进学校的差距。
4．普通高中招生实施“阳光工程”
2006年湖北省教育工作会议明确普通高中招生实施“阳光工程”，扩大指令计划，取消调节计划。以往存在撐謇鄶招生收费（指令性计划每生每年1 200元、调节性计划学生3 000元、三限生和分校生及借读生9 000元），其中指令计划不到招生总数的30％，2006年明确要增长到70％，将“三限生”收费的10％用于资助本校贫困生，优质高中的指令性计划直接分配到各个初中学校。
5．促进农村职业教育回升
湖北省积极加强高中阶段教育的统筹，遏止了自1999年以来职业教育的严重滑坡，特别是中等职业教育的招生规模和在校生规模在三年基本持平后，出现了全面回升的良好势头，部分中职学校招生、就业形势看好。
第一，明确普职教育结构。中职学校继续扩大招生5万人，达到职教和普教规模大体相当的目标。第二，优化资源配置。整合县（市）区域内务类职业教育资源，积极实施“每个县（市、区）创建一所在校生2000人以上的多层次、多形式的综合性中职学校”工程，优化了中职学校的布局结构。第三，增强职教办学活力。省教育厅和劳动保障厅共同制定了《关于开展职业资格证书与学历证书相互沟通试点工作的意见》，确定了“双证沟通”的基本原则、具体办法和程序。学生学籍在教育和劳动保障部门双重注册备案，以学分制为基础，实行学历证书与职业资格证书互认互通。第四，增强职教适应市场的能力，允许职校根据市场变化灵活设置专业和培训项目，发展适应新型工业化和现代服务业需求的专业。第五，支持农村职业教育。以500万资金资助5-8万名贫困初中生接受职业教育，计划完成农村实用人才培训300万人，农村劳动力转移培训100万人。
如课题组调研所见，赤壁市职业教育发达，在2005年秋，该市3所中职学校招录学生4600余人，而5所普通高中招生人数不足4 100人，中职招生人数超过普通高中，这在赤壁市历史上是第一次，在湖北省也是第一次。教育部、财政部等七部门表彰了赤壁市机电信息技术学校，中职校成了当地的一张“名片”。原因在政府把职业教育纳入业绩考核重要内容，加强对职业学校引导和评估，为职业学校开设了“绿色通道”，出台了一系列政策举措，如整合职业教育资源，改革公办职业学校体制，使职业学校真正成为面向社会、面向市场自主办学的实体，加强实训实践基地建设、加快建设“双师型”的职业学校、继续推进农科教结合和“三教统筹”、健全职业教育经费保障机制等，从而形成了以市职教中心为龙头，以产权为纽带，面向市场，订单办学，校点布局合理、办学设施共享、专业设置科学、师资调配统一的职教集团，促进了高质量的学生好就业，高就业率又带动了学校招生的良性循环。
6．关注留守儿童教育
湖北省教育厅在调研总结通山、京山、竹山等县市工作经验的基础上，积极探索解决农村留守儿童问题的新途径，形成了《关于关爱农村留守儿童的若干意见》，主要精神是：第一，健全机制，充分发挥学校在关爱农村留守儿童中的积极作用，建立留守儿童档案和联系卡制度；实施关爱留守儿童责任帮扶制度，签订承包责任书，建立教师关爱学生校务日记，让有条件的教师成为“代理家长”；实行留守儿童“谈心日”制度；加强对留守儿童的心理健康教育；深化教育教学改革，转变教学方式，从根本上减轻学生的课业负担；建立关爱留守儿童的应急机制，学校建立了“留守儿童→学校→家长（监护人）→政府”之间完备的联系方式和突发事件的应急机制。第二，加强沟通，形成关爱留守儿童的合力，构建“学校、家庭、社会”“三位一体”的教育网络，注重对留守儿童的监护人进行培训，形成齐抓共管的局面，覆盖到留守儿童学习、生活的各个环节。第三，明确职责，努力营造农村留守儿童健康成长的良好环境。这些措施发挥了积极的作用。
三、发展农村教育的思路和建议
根据在湖北省农村教育调研的情况，课题组认为，在中部经济社会发展战略中应当把农村教育发展列入其中，建立社会主义新农村教育的长效机制和治本之策。
1．正视中部农村教育“塌陷”问题
（1）中部农村教育“塌陷”症状是明显的。作为全国教育大省，湖北省农村教育在20世纪90年代初处于全国中等水平，后期发展越来越缓慢，农村义务教育经费长期处于全国倒数位置，而且在“十五”期间还有所退步，甚至低于西部省区的水平。农村教育优秀师资向东部流动比例过高，逐渐损耗了农村教育发展的基础和传统，这与湖北省人均GDP在全国排名第15位不相称，要实现崛起比较困难。
（2）造成中部农村教育撍輸的原因是多方面的。东部地区虽然人口稠密，但得天独厚，率先发展起来；西部地区虽然多为贫困山区和少数民族地区，但人口稀少，国家有大量的政策性补贴，而中部地区人口密集，多年来基本依靠自力更生。随着中央农村义务教育免费政策惠及中部，中部农村教育将逐步好转。
2．不断缩小教育与经济的差距
由于中部教育有历史的积淀和尊师重教的传统，教育差距小于经济差距，如人均受教育年限领先于经济相对发达的浙江、福建、山东等省区。但这种教育优势在逐渐缩小甚至是消失，反映在教育投入方面，与东部比较，教育投入差距大于经济发展差距；反映在人均教育投入方面，低于西部农村教育。
虽然在“十五”期间，湖北省教育资源配置的差距在缩小，在全国的位次由第27位提高到第 23位。但与东部和城市相比，教育质量差距却明显拉大，教学器材设备短缺，实验课无法开出；师资老化；用传统的方式与东部竞争教育质量；在创新性和学生素质全面发展方面，与新课程改革要求相比差距加大；基础教育发展相对滞后于城市化进程和社会发展的需求，优质教育资源匮缺，等等。这些问题引起了湖北省委省政府的重视，在“十一五”规划目标中明确提出在逐步建设中部重要的优质农产品生产加工区、现代制造业聚集区、高新技术发展区、现代物流中心区，努力使湖北经济社会发展走在中西部前列，成为全国重要的经济增长极之一过程中，继续强化教育适度超前发展战略。
3．端正农村教育办学方向，探索社会主义新农村教育模式
近20年来，全国各地已经成功地进行过农村教育综合改革的实验，涌现出一大批“教促富、富促教”的先进典型。湖北省也曾以实施“培养农村科技致富带头人”为主要抓手，调整农村教育结构，大力发展职业技术教育，进行实用技术培训，推广农业技术，在潜江、京山、江陵等农科教结合实验基地进行过大面积的推广。
面对新形势、新问题，不仅要继续深化已有改革的成功经验，更需要及时调整改革和发展的思路，反思和重新认识农村教育改革和农村教育。有必要强化农村教育综合改革，促进经社教结合、农科教结合、“三教统筹”。作为建设社会主义新农村的重要措施。通过地方课程和校本课程，在农村义务教育阶段渗透不同层次的职业技术教育内容，努力使每一所农村学校都成为当地精神文明、物质文明和政治文明建设的基地，成为帮助农民脱贫致富的重要力量。
农村教育必须具有农村特色，正视农村教育的特殊性、阶段性、差异性和不平衡性，大多数农村人口不可能通过教育进入城市生活。让农村的孩子有知识，有素质，不是简单地把他们变成城里人，而是让他们带着知识把农村建设好。用城市教育改革的模式、应试升学的模式都不是真正解决农村教育问题的途径。农村教育必须按统一性和多样性相结合的原则，实行多种形式办学，培养多种规格人才，为他们提供多种教育选择，创造多种成才的途径，也包括能够使得更多的农村孩子能圆大学梦。让接受各级各类教育的农村青年，真正做到“升学有望，就业有门，致富有术”。在此基础上，形成“立交桥式”的升学和就业制度，逐渐建立适合农村需要的社区教育和终身教育体系，建立农村学习化社会。
4．合理调整农村教育结构，形成和谐的农村教育体系
湖北省初中毛入学率在全国领先，但高中教育较为薄弱。中等职业教育从1999年后开始逐年下滑，甚至下跌到全国平均值之下。其主要原因在于近年来各类中等职业教育摶聰状况高于全国平均幅度。职业教育投入占全国的第27位，高中阶段普职教育比例为3：1，普通高中和职业教育要达到预计的1：1的比例任重道远。
今后需要加快改造薄弱高中的步伐，扩大优质高中教育资源，以适度增加现有学校在校生规模的方式，替代必须新建大量高中学校的方案。努力形成以政府办学为主的农村教育办学主体多元化和教育结构多样化格局。大力推进农村教育的办学模式改革，实行多种学制、多种课程类型和三教相互融合、协调发展的弹性动态结构。
应把发展中等职业教育作为一大重点，农村教育体系不能只是普通教育，也不只是义务教育的一个重点。实践证明，没有发达的职业教育，就没有发达的农村教育。湖北省转变农村教育发展思路，发展农村职业教育，积极落实学生“来得了”、“学得好”、“用得上”，打通普职教育之间衔接沟通的通道，建立“多人口”和“多出口”的通道，为农村青年开辟成才的多种途径。以农村中小学和农民文化技术学校为依托，大力发展农村社区教育，建立和完善农村终身教育体系。
5．缩小城乡教育差距，促进农村教育均衡发展
第一，逐步改善农村教育的投入状况。促进区域间的教育均衡比区域内更为重要，在资源配置上体现区域均衡发展政策。促使财政体制投入重心上移，使中央和省作为农村义务教育的投入主体。目前，中央和省转移支付超过县财政，配套资金在西部要求8：2，中部为6：4，不要求基层配套的做法受到欢迎。湖北省在教育收费上的四个撍財经验值得重视，一是兼顾眼前利益和长远利益，二是学校乱收费责任和政府投入责任挂钩，三是实行双重监督，四是实行双重追究。
第二，确定全国性的基本建校标准，限高保底，防止义务教育学校在办学条件方面的无序和过度竞争。
第三，完善寄宿学校建设，这是提高农村教育实现均衡发展的有效措施，有利于学校正规化建设，也方便留守儿童学习生活。但必须重视配套和完善问题。
第四，推进远程教育，促进质量均衡发展。农村教育信息化建设，对于向广大农村地区尤其是边远贫困地区提供良好的受教育机会和条件、缩小地区之间和城乡之间教育差距，具有特殊重要的意义。赋予农村教育综合改革新的内涵，就必须把信息化技术手段运用在农科教结合上。但必须注意低成本高效益，以解决实际问题为根本，需要解决内容偏少、互动性差的问题。
第五，均衡发展的重点应逐步从重条件转为重结果，从重数量转为重质量。目前比较重视教育资源配置问题，研究成果比较多，也采取了一系列措施。但相对忽视教育质量的差距，研究成果也比较少，缺少贴近实际的思路和可操作的办法。
第六，提高师资和管理水平。在教育质量从硬件竞争转入软件竞争后，师资和管理成为决定教育质量的关键。农村学习资源少，教师知识老化，与城市教师差距越来越大。在实施“以县为主”管理体制之后，乡镇教育管理机构全部撤销，人事管理权上收到教育局后出现的大片管理空白问题需要重视。
第七，转变政府教育职能。在本次调研中，基层反映和讨论较多的是市场机制下资源配置中的政府职能问题。希望政府发挥宏观调控职能，起到雪中送炭作用；希望政府采取特殊政策，明确农村教育发展方向，向农村教育倾斜，缩小办学条件的悬殊差距，确保农村教育基本办学条件；希望政府把握农村教育面临人才多元化趋势，实现国家需要和学习者需要的共嬴；希望政府引导人民做出理性的选择，转变用人观念，强调成本核算，劳动力资源管理，促进职业教育和普通教育协调发展，希望政府引导职业学校发展升格趋同的问题；希望政府建立社会教育资源的筹集机制。
社会主义新农村建设，农村物质文明、政治文明和精神文明建设协调发展，标志着农村教育的外部环境和发展条件已经发生了深刻的变化，而我们对农村教育运行机制的认识，还停留在行政控制、“普九”达标和集资收费的阶段。一方面，经费短缺、设施陈旧、欠债过多；另一方面，又存在着资源浪费和低效运作，体制僵化、机制不活、集权过多、机会不均、竞争不够，突出地表现为教育资源的提供者受阻，受教育者的选择权受阻，教育机构的竞争性受控，弱势学生的受教育机会受损，教师的福利受制等。
湖北省在“穷省办大教育”的困难条件下，基本解决了“教育短缺”问题，但新时期农村教育的工作重点必须要及时转向重视发展“质量”的轨道，由量的满足向质的变化和公平的方向发展。面对基本实现小康后农民群众对优质教育资源的迫切需求，面对城乡二元结构矛盾逐渐凸显后全社会对义务教育均衡发展不断高涨的呼声，农村教育的供需矛盾越来越尖锐。在建设社会主义新农村进程中，进行农村教育制度创新，不仅是解决当前农村义务教育面临种种难题的正确选择，不仅是破解教育投入不足难题和诸多矛盾的突破口，而且是促进全面建设小康社会战略目标的实现，构建农村义务教育新体系的必然要求。如何做到“实现好、维护好、发展好”最广大人民的根本利益，扩大优质教育资源以满足人民群众接受高水平教育的需求，是基本实现“普九”后农村教育发展的一个重要趋势。以优质教育资源来拉动教育的增长，是当前推进教育现代化进程的一个重要特点，扩大优质教育资源与改造薄弱学校的任务同等重要，发展城市教育和发展农村教育同等重要，这无疑是包括湖北省在内的广大中部农村教育面临的重大课题。
注释：[1]本调查报告数据来源除特别标明外，均由被调查单位提供，或参考叶平等撰写的《湖北省农村教育改革与发展研究报告》。
